导读:近年来,“任性”驴友无视法律禁令、无视景区安全警告,执意犯险的事件频频发生,轻则迷路受困,重则丧失生命。对于这种无视规则,执意犯险的行为,是否要由公共资源埋单?救援过后能否收取相应费用?如何在人道主义救援和收费警示之间进行平衡?本期“声音版”邀请旅游法相关学者、景区工作人员、游客一道进行探讨,敬请关注。
有偿救援符合法理和现实需要
经过40多年的改革开放,中国社会经济得到长足发展,旅游消费逐步进入寻常百姓人家,而且有越来越多的游客期待参加更具挑战性的高危探险活动,这也使得无视禁令,前往景区未开发、未开放区域发生意外遇险的事件呈上升趋势。华侨大学旅游安全研究院发布的《中国旅游安全报告(2019)》显示,2018年国内自助旅游安全事件共发生143起,事故灾难125起,占比高达88%,其中,“由游客对道路不熟悉或不听景区工作人员劝阻导致的意外事件最多。”报告指出,不听从标识警告或人员劝阻,靠近危险地带或违规进入景区未开发部分,是造成迷路、坠崖、溺水等事故灾难的主要原因,由此引发救援成本的增加以及救援费用如何承担的争议。目前,安徽黄山风景区、四川稻城亚丁景区、四姑娘山景区等先后宣布启动有偿救援制度,一时间该问题成为社会关注与热议的焦点。
如何看待游客违规进入未开发、未开放区域行为的法律性质?我国旅游法第15条明确规定,旅游者违反安全警示规定,或者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施、安全防范和应急处置措施不予配合的,依法承担相应责任。《中华人民共和国自然保护区条例》第34条规定,未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理的,由自然保护区管理机构责令其改正,并可以根据不同情节处以100元以上5000元以下的罚款。可见,游客进入旅游禁区行为本身是违法的。基于违法行为产生的风险和法律责任,从法理上讲,理应由过错方承担。
近年来,对于违规进入未开发、未开放区域进行类似探险的徒步游客进行施救所产生的费用,基本是以政府和景区展开的公共救援方式为主,是一种无偿救援。但是,任何救援形式都会产生费用。其中,符合法律规定的条件参加旅游活动,景区对游客负有安全保障义务,应履行无偿救援义务,对此争议不大。主要原因是,旅游法对于接待游客参加旅游活动的景区有明确的条件限制和程序规定,游客进入景区参观游览与景区之间形成了一定的法律关系,由于景区原因造成游客损害自然应当承担责任。但对于游客无视禁令,违规遇险的救援是否应当有偿救援仍存有争议。其实依据旅游法第82条规定,旅游者接受相关组织或者机构救助后,应当支付应由个人承担的费用。笔者认为,支付救援费用的财政支出应用于社会公共利益与公共服务,而不应为一小部分人的过错埋单,且从公平角度来说,被救游客是获益者,应当按照其过错程度承担一定比例的救援费用。如此,既是有效使用公共资源,也体现了对违规游客行为的否定态度。对不支付有偿救援费用的旅游活动组织者及被救助人,可效仿《黄山风景区有偿救援实施办法》,将其纳入不文明行为记录,同时启动司法程序,由相关的法律机关来追收救援费用。需要指出的是,单纯由个人承担的方式亦有其不当之处,故可引入保险机构,由个人、景区和保险机构共同承担相应风险。
也有公众认为,人命大于天,救援服务应当免费提供,但对于无视禁令违规遇险的游客,可以通过法律规定设定罚则的方式予以惩戒。对此笔者认为,分摊有偿救援费用与罚款二者并行不悖。诚然,“天地之性,人为贵。”生命至上,哪怕游客再任性,一旦置于险境,依据旅游法第82条的规定,旅游者既有求救的权利,也有获救的权利。问题在于,有偿救援费用包含救援过程中产生的劳务、院前救治、交通、意外保险、后勤保障、引入第三方救援力量等费用。支付有偿救援费用,并不免除游客擅自进入未开发、未开放区域应承担的法律责任。且从一些发达国家的经验看,通过严格的管控和明晰的处罚条例进行规范,才能让人们真正产生疼痛感,以此提高游客的自律能力。
为了更好地维护游客生命财产安全和景区生态资源安全,笔者认为需做好以下几点:第一,完善旅游保险,特别是完善高危探险的保险制度。加强宏观监管,完善保险制度,丰富保险产品,规范宣传促销;第二,政府应积极介入对高危探险活动组织者的监管。吸取国外保险与救援相结合的做法,亦应建立民间公益救援和政府公共救援合作的救援组织或机制。第三,建立高危探险旅游线路申报制度。明确进行高危探险活动必须具备的资质及相关费用,以书面形式告知风险及义务,将高危探险活动的线路、常见灾害情况、求救电话等基本情况进行登记,这样既有利于降低高危探险的安全风险,亦方便紧急救援的开展。
“出门旅游,每个人都是一道风景线。”无论国内游还是出境游,带着文明上路,便能自成风景;学会自我约束,更能舒展灵魂。在人们都按照规则行事的社会中,谁破坏了规则,谁就该为自己的行为买单。(作者分别系北京第二外国语学院旅游安全研究中心副主任;中国劳动关系学院副教授、北二外旅游安全研究中心副研究员) (韩玉灵 翟向坤)
学者声音
可借鉴国外立法经验
目前对于户外救援在何种情况下要进行追偿救援费用,追偿多大比例,国外在立法层面已有很多探索,我国可从中汲取有益经验。以美国为例,根据其现行法律规定,在联邦层面,无论是美国海岸警卫队,还是美国国家公园管理机构,对于其管辖区域内的户外旅游遇险人员进行救援,绝大多数都是免费的。对于各个州管辖的区域,户外旅游遇险引发的救援,有的州不收取费用,有的州则会收取费用。对于收取费用的州来说,何种行为引发的户外救援应承担救援费用,不同的州有不同的规定。归纳起来,有以下几种类型的行为应承担救援费用。一种是任何引发户外救援行动的行为都应被追偿救援费用。第二种是被救援人员没有尽到合理注意义务,从而使得自己或他人处于危险境地,如疏忽大意,或者错误的行为,例如违反法律规定或警告等。
各州的政府组织在开展户外救援行动后,在追偿户外救援费用时,多数州的立法允许向救援行动的受益人或被救援人员追偿救援费用,无论其年龄、身份、地位等。不过,有些州在救援费用的追偿对象上,有一定的限制性规定,如不向未成年人或死者追偿救援费用。考虑到户外旅游救援的情形复杂,每次救援的费用也不尽相同。有的简单的救援行动耗费资金较少,有的则可能需要出动高海拔直升机、动员数百名救援人员、耗费多日才能完成救援,其费用可能极其高昂。这时如果将费用全部由被救援人员或者救援行动的受益人承担,无疑会给一般家庭带来沉重的经济负担。为此,相关州立法机关在规定追偿户外救援费用时,根据户外救援行为的人道属性、各州自己的经济实力等,对救援受益人或其他相关人员应承担的费用数额也作了相应的限制性规定。
2013年我国出台的旅游法也规定,旅游者接受相关组织或者机构的救助后,应当支付应由个人承担的费用,但法条对哪些费用应由个人承担并未作出明确规定。目前黄山等一些景区依据旅游法对具体救援费用分担比例和内容进行了细化,这将对震慑警示一些从事高危探险活动的游客发挥积极作用。(作者系北京市法学会旅游法研究会副秘书长)(王天星)
景区声音
有偿救援不是为了收钱
黄山风景区作为国内知名的旅游景区,每年都会吸引众多游客前来游玩,也会产生一定数量的救援案例。近5年来,景区每年救援数量在300至400起左右。在各类救援中,难度最大、危险系数最高、费用最多的是对擅自进入景区未开发开放区域的旅游者(驴友)的救援。2014年至2017年4年间,黄山风景区堵截、查处驴友共计103批776人,景区每年在救援方面投入的直接救援经费(不含间接费用)在数十万元至一百多万元不等,投入的公安、消防等救援力量在数百至千余人次。而且有的救援还会使施救者面临巨大的生命威胁。如2010年12月,18名上海驴友擅自进入黄山景区未开发、未开放区域后遇险,景区派出200人连夜上山搜索救援。救援过程中,一名年仅24岁的民警张宁海不慎坠崖牺牲。
这一事件是个转折点。为了对驴友形成震慑和警醒,有效降低驴友类救援事件发生,景区在综合考量的基础上,于2018年7月1日制定出台了《黄山风景区有偿救援实施办法》,此后,在管委会辖区内劝阻试图进入景区未开发、未开放区域的旅游者的批次和人数较往年都有明显下降。可以看出,这一规定的确对驴友的行为起到了一定的震慑作用。
6月初,一名游客未购票进入黄山景区未开发、未开放区域被困,为了保障救援顺利开展,管委会投入了大量的人力物力,事后经计算发生费用共计15527元,其中游客仅分摊4名非管委工作人员劳务费用及相关费用共计3206元。对此很多公众予以支持,也有反对的声音。但需要强调的一点是,景区实施有偿救援的目的不是为了收钱,而是为了有效遏制擅自进入景区未开发未开放区域的旅游或探险行为,更好地维护游客生命财产安全和景区生态资源安全,将景区有限的救援力量和救援资金投入到正规游览线路游客的救援救助保障中。(作者系黄山风景区管委会法制办科员) (徐青阳)
救援者声音
无视规则应承担部分费用
现在有一些游客已经不满足单纯的旅游休闲,而是要在旅行中寻求刺激,挑战自我,于是经常到一些尚未开发的山林、雪原去探险,而且越险峻的地方对他们而言吸引力越大,但经常由于装备不足、经验欠缺,容易陷入困境。我所在的救援队也经常接到公安要求协助救援的情况。比如2013年,一个14岁男孩跟随母亲等7人在穿越苍南县境内的莒溪大峡谷时意外走失。由于莒溪大峡谷面积很大,覆盖有茂密的原始森林,山峰险峻,水流湍急,为了找到孩子,莒溪镇出动了上百人的救援队伍,我们也跟随参与救援,前后持续搜寻了3个多月,最后在石壁溪发现了孩子尸骨。据当地不完全统计,此次救援仅救援队员日常食物供应就花费50余万元。
后来,我们也多次参与在莒溪大峡谷遇困游客的搜救工作。由于一些驴友被困的地方山势都非常险峻,在救援过程中,一旦救援队员操作不当或者绳索有老化磨损,也将面临极其危险的境遇。
我认为游客如果在景区游览范围内遇险,这属于景区予以保障的范畴,必须予以及时救援,且救援应当是无偿的;如果游客无视禁令和景区规定,到未开发未开放区域探险遇困,基于生命至上、救人优先的原则,也必须第一时间救援,但事后应当要求被救者对救援费用进行补偿,这一方面是为了弥补救援投入的大量人力物力支出,另一方面也是为了警示和震慑一些不遵守规则的游客。当然如果出动救援产生的费用极其高昂,都让被救者承担的话,对方也会承担不起。因此对于哪些费用应该由被救者承担?救援费用分摊比例如何确定等还需要多方探索,最终由法律明确规定,这样各方执行起来也都于法有据。(作者系浙江省苍南县壹加壹应急救援中心主任 本报记者马树娟采访整理) (林元准)
探险者声音
应分摊但金额不宜过高
我从事户外探险已有十多年时间,目前我们有一个500人左右的微信群,会在群里经常分享旅游探险的信息。喜欢户外运动的人有一个共同点,就是喜欢探险,尤其是一些无人区没有遭受过任何污染,空气质量非常好,而且经过攀爬跋涉后尽享大自然鬼斧神工的天然美景,可以满足大家的征服欲。
当然,这种户外探险即便再休闲,也具有一定的危险性。我刚开始和朋友进行户外探险时,就有两次遇困的经历:一次是对户外线路不熟,走错路;一次是在峡谷瀑降时不小心扭伤了脚,后来都是通过自救和队友互救的方式脱离险境。此后,为了提升队员户外探险的安全性,对于难度系数大的路线,每次出发前,我们都会做好路线规划,并进行专门的培训,要求每个队友都熟悉线路情况,携带专业装备,掌握轨迹学习等。通过做足功课,此后再没有遇到被困的情形。因此从事户外探险一定要对风险有充分认知,并做好充分、专业的准备,以降低安全风险。
我个人认为,如果探险者因个人原因引发公共救援,那么应承担一定的救援费用,因为救援队员秉承无私奉献的精神,在救援过程往往要冒很大的风险,而且救援也会产生费用,应当给予一定的补偿,不过收费标准不能过高,一般2000元以内大家都是可以接受的。这一方面是因为救援具有公益性,另一方面也是出于探险者经济能力的考虑,如果让其承担高额救援费用,一些穷游者可能马上破产。(浙江温州资深户外探险者 本报记者马树娟采访整理) (倪志雷)
游客声音
可引入商业保险
目前黄山等旅游景区通过制定相关管理办法,对擅自进入未开发、未开放区域遇险的游客在获救后收取一定费用。这种做法,虽然有其合理性,也得到了多数舆论的支持,但只是部分解决了任性驴友的紧急救援费用承担问题。之所以说是“部分解决”,是因为一方面,不是所有的游客都情愿承担,有的就可能需要启动诉讼程序进行追讨;另一方面,一旦出现过高救援费用,游客可能根本承担不起。
有效解决户外救援费用承担问题,根本途径还是要靠商业保险。根据公开报道,目前有多家保险公司承保“救援费用补偿保险”。但商业保险也有不足:如果投保保额过低,仍解决不了问题;如果保额过高,旅客可能不感兴趣,保险公司也不能强制投保。
因此,通过商业保险解决户外救援费用的承担,要做两方面工作:一是广泛宣传动员游客投保,二是政府或景区购买“救援费用补偿保险”。有人会说,政府或景区购买保险,岂不又回到了“公共资源为少数游客付费”的老路了?
非也。政府购买保险,不等于不向游客追讨,而是为了保障在大额救援费用出现时有保险理赔(运作机制类似于大病保险)。即使游客支付不起,有了保险公司赔付,政府或景区的救援工作仍可持续。政府投保的,是救援费用超过一定额度(比如3万元)时保险公司才予理赔的险种。对于小额救援费(比如3万元以下),景区仍可依据此前制定的相关有偿救援管理办法,直接向游客追讨。(作者系对外经济贸易大学附属中学高三学生) (万子豪)
相关链接
四川四姑娘山首例有偿救援:8月12日,一男子周某违规穿越四川四姑娘山失联后获救。事后景区管理局依据相关条例及有偿救援管理办法,对周某处以2000元罚款的行政处罚,同时由其自行承担此次救援产生的费用3000元。
湖北宜昌首例有偿救援:8月10日,湖北省宜昌市6人无视沿途告示牌,进入南津关大峡谷溪流游泳。后因上游突发大水被困随即报警,后被当地公安和消防人员救起。事后相关部门对两家人下达追偿救援费用的通知书,将依法追偿救援费用。
