全会经济体制改革解读：从全能政府到有限政府 《中国经济周刊》

　　政府VS市场 从“全能政府”到“有限政府”

　　刚刚闭幕的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

　　全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

　　对于如何才能处理好政府与市场的关系，国务院发展研究中心研究员吴敬琏在接受媒体采访时表示，旧体制下政府无所不管，政治学家称之为“全能主义”政府，看起来什么都管，实际上不可能管好。在市场经济条件下，市场可以办的，应该由市场去办；社会组织可以办好的，交给社会组织去办。只有市场和社会组织做不了或做不好的，政府才应插手，也就是要建成所谓的“有限政府”。

　　转变政府职能，被学界形象地解读为从“全能政府”到“有限政府”。

　　早在2001年5月，在福建省非公有制经济论坛上，时任福建省省长的习近平就明确提出，今后政府职能转变的关键是做到有所为有所不为，使政府成为“有限政府”，更多地向社会提供“公共服务”。他说，建设“有限政府”，其目的在于实现政府的“廉洁、勤政、务实、高效”，进一步加强和改善政府的服务功能，特别是为非公有制经济提供全方位的优质服务。

　　2006年，时任浙江省委书记的习近平在做客央视《中国经济大讲堂》时，再度提到“有限政府”概念。当时他表示，浙江提出要努力建设服务型政府、法治政府、“有限政府”。

　　“我们推进行政审批制度的改革，浙江过去有3000多项政府审批，减少到现在只有800多项，成为全国简化审批手续比较少的一个省。我们还通过机关效能建设，使办事效率大大提高，审批项目减少了，政府腾出更多的精力抓服务，市场的这只手壮大了，政府也可以转换出更多的职能，把该管的事情管好，把不该管和管不好的事情交给市场去管。”当时，习近平用浙江实践案例对政府与市场的关系作了解释和解读。

　　十八届三中全会提出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。

　　转变政府职能是一项艰巨的系统性工程。专家认为，行政审批制度改革，可以作为政府职能转变的突破口，借此理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方等三大关系。但这一改革依然艰难，因为这是政府“自己革自己的命”。

　　行政审批是改革“枢纽”

　　自2001年推行行政审批制度改革以来，行政审批目录从2001年的4300多项，精简至新一届政府上任时的1700多项。李克强总理表示，本届政府要下决心把现有行政审批事项再削减三分之一以上。

　　今年以来，国务院各部委已取消、下放334项行政审批等事项，“削减三分之一”的任务已完成大半。但越往后，剩下的越是“硬骨头”。

　　行政审批改革被各界寄予厚望。“通过这个突破口推进行政体制改革，其内容主要是理顺三个关系：政府与市场的关系、政府与社会的关系、中央与地方的关系；实现两项优化：政府内部的部门、层级、流程、编制的优化，政府对市场、对社会管理机制的优化。” 北京大学政治发展与政府管理研究所所长王浦劬对《中国经济周刊》说。

　　“其目的很明确，就是要发挥市场的活力、社会的活力，来刺激经济增长，而不能再依靠过去出大力、流大汗，靠控制、垄断得来的增长了。”中国人民大学公共管理学院院长董克用说。

　　多位专家特别强调指出，行政审批制度改革将为下一步调整中央和地方的财税关系、重新划分财权和事权奠定重要的基础。它将会是一个“枢纽”，通过它来衔接行政体制改革、经济体制改革、社会管理体制改革，从而实现中国全面、稳定、协调的改革，这具有空前意义，是改革开放以来所不曾出现过的。

　　经济转型倒逼行政审批改革

　　“当前，我国经济发展正处在关键的转型时期，经济发展奇迹已经进入提质增效的‘第二季’。而目前突出的体制机制问题就是政府与市场、政府与社会之间的职责边界不清晰，政府对微观经济活动的干预过多。具体表现为前置审批过多、市场准入门槛过高、行政性垄断过多等，严重制约了经济发展活力。”中央机构编制委员会办公室(下称“中央编办”)负责人在接受新华社采访时表示，通过行政审批制度改革，大力简政放权，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，可以使企业在更大程度上拥有生产经营活动的“拍板权”，进一步激发市场主体的创造力，使改革红利真正释放，推动中国经济加快转型升级。

　　“过去30多年，行政改革成绩很大。 但是，政府在管理运行中还有一些深层次问题没有解决好，比如行政审批面过宽、审批事项过多、大量的暗箱操作、自由裁量权很大。行政审批就变成由计划经济向市场经济转型过程中出现的怪胎，成了腐败的温床。”国家行政学院教授汪玉凯说，今后一段时间，这个“怪胎”是改革的重头戏。

　　政府简政放权：向市场放权、向社会放权

　　今年以来，国务院已经分四批，取消、下放了334项行政审批事项。从具体项目看，主要有五种情况：一是投资审批事项；二是涉及企事业单位、社会组织生产经营和业务活动的事项；三是涉及企事业单位和个人资质资格许可认定的事项；四是评比达标表彰评估和相关检查活动；五是行政事业性收费项目。

　　中央编办负责人表示，当前需要抓好四项主要任务：第一项任务是摸底核实，汇总形成中央政府“行政审批事项目录”，把这些项目拿到太阳底下“晒一晒”，让全社会监督。这是推进整个行政审批制度改革工作的起点。第二项任务是取消、下放审批事项 。第三项任务是将各部门保留下来的审批事项公开信息、规范行为、优化流程、提高效率。第四项任务是严控新增审批事项，防止这边减那边增，按下葫芦浮起瓢。

　　“过去，我们政府对公共事务的管理更习惯于从入口进行管理，达不到最低标准，就不让你干。比如，注册企业，必须有最低注册资本。这样就会阻碍整个社会的活力。这次改革，政府的思路倒过来了，你能干，我鼓励你去干。但是，在你干的过程中，我要加强标准的制定、过程的监控、结果的监控。这就对政府职能提出了挑战。偷懒的人更愿意从进口进行管理，设置门槛，放进来了就不管了。”董克用说。

　　10月25日，国务院常务会议提出，除法律、法规另有规定外，取消有限责任公司最低注册资本3万元、一人有限责任公司最低注册资本10万元、股份有限公司最低注册资本500万元的限制；不再限制公司设立时股东的首次出资比例和缴足出资的期限。这意味着，申请公司将不再有资金限制。

　　“政府简政放权，除了向市场放权，还有很重要一项就是向社会放权。”在接受《中国经济周刊》采访时，王浦劬刚刚参加完财政部关于“政府向社会力量购买公共服务”的研讨。

　　“处理好政府与社会的关系，审批权倒不是最主要的，主要是政府更多地通过市场方式，通过向社会力量购买这样一种机制，履行其公共服务职能。”王浦劬说，过去，政府供给公共服务的过程中只有两个主体：一是政府，身兼三种角色，即公共服务的供给者、生产者和监管者；另一个主体则是公共服务的享有者——民众。“改革将使得这一过程从两个主体变为三到四个主体，导入市场机制。公共服务的生产交给符合资质的社会力量，同时引入第三方监督和评估机构。”王浦劬说。

　　9月30日，国务院公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，这被外界解读为中央政府简政放权思路的延伸，即“市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会”。

　　减少投资审批是目前的重点

　　16609亿元，这是2012年全国政府非税收入的数额。这个数字或可间接反映出行政审批改革之难。政府非税收入主要包括行政事业性收费、政府性基金、国有资产有偿使用收入、罚没收入等。

　　有人认为，如此规模的行政审批、收费体系，其治理难度并不仅仅在于名目多、总额大、范围广等静态表征，相比之下，由于政府定位不准、职能不清而引致的、较为普遍的产权含糊才是最为棘手之处。

　　“我们大量的政府部门似乎认为通过行政审批、行政许可、收费才能体现出来它的权力。我的审批事项越多、许可项目越多、收费项目越多，我这个部门就很强势，就很牛。所以，要削减其行政审批权，涉及到收费，涉及既得利益，阻力会很大。”汪玉凯说。

　　一位曾参与国务院取消、下放行政审批事项相关研讨的专家告诉《中国经济周刊》，在研讨的过程中，对于评比表彰项目，很多专家认为，绝大部分都要取消。“评比表彰是工作中的一个抓手，但不应该是政府的主要工作。比如城市绿化率，重要的不是表彰达标的，而是应该抓不达标，研究为什么没达标。”“有的政府机构，一年就一个主要任务，评比一个奖项，那干脆不要评比了，这个政府机构也不要设了。专家这样建议，但是推动改革比较难。”