二、能源行业改革尤为关键

　　能源行业是国民经济的基础行业，关系国家安全和国民经济命脉，十分关键；涉及供求运价、体制机制、组织形式、科技创新等多个层面，十分复杂；世界范围的科技创新和产业升级与能源创新和结构调整结合日益紧密，十分紧迫。因此，《意见》在所有行业企业改革“1+N”基础上，将电力、油气等能源行业企业改革提出来，进行专门布置。

　　(一)能源行业发展总体特点

　　一是能源事关国家安全，各国普遍市场集中度较高。能源特别是石油是具有较强金融属性的国际大宗商品，历来是各国争夺的焦点。为加强资源掌控，各国几乎都选择了寡头垄断的市场结构。如今俄罗斯 、巴西 、委内瑞拉、沙特等国都有国家所有的大型石油天然气企业，保障国内能源产销运安全。即使市场经济发达的英美等国，也相继形成了综合一体化大型油气企业。美国埃克森美孚是世界最大的非政府油气生产商和天然气销售商，也是最大炼油企业之一；英国 BP是世界最大的石油石化企业之一，业务涵盖油气勘探开发、炼油、天然气销售、发电、油品零售和运输等。

　　二是能源运输等环节具有自然垄断属性。油、气、电力行业的运输管网，以及煤炭运输的铁路等，具有规模经济效应，属于自然垄断环节。从效率等经济规律看，适合在政府监管下国有企业垄断管理运营。

　　三是能源供求非对称分布要求开展公平的能源贸易。无论是煤炭、石油、天然气等传统能源，还是风、光、水等清洁能源，基本都呈现产销非对称分布特点，供求通过贸易对接。在保障基本民生需求基础上，只有充分竞争和发达的金融交易市场才能使能源配置更有效率，适合民营企业和混合所有制企业。

　　四是能源价格事关下游产业的竞争能力。能源是上游产业，其效率和价格直接影响下游产业的成本和国际竞争能力。为保持能源企业适当利润和合理开发利用，同时也兼顾下游行业发展，需要构建市场竞争和有效监管相结合的价格体系。

　　五是新能源的研发和应用面临一系列市场和制度风险。一方面，能源科技创新需要大量投入，中小企业往往难以承担；另一方面，各类新能源的经济效益和社会效益存在差异，分布式发电还涉及能源以外多领域制度规范，运输管网垄断经营，新能源的运输和应用往往涉及利益的调整和制度变更，既需要政府协调，也需要较强谈判能力的企业跟进。

　　(二)能源子行业当前面临的问题

　　电力行业：一是售电侧有效竞争机制尚未建立，发电企业和用户之间市场交易有限。节能高效环保机组不能充分利用，弃水、弃风、弃光现象时有发生，个别地区窝电和缺电并存。二是市场化定价机制尚未完全形成，现行电价仍以政府定价为主，电价调整滞后，难以及时反映用电成本、市场供求状况、资源稀缺程度和环境保护支出。三是新能源和可再生能源开发利用面临困难。光伏发电等新能源产业设备制造产能和建设、运营、消费需求不匹配，没有形成研发、生产、利用相互促进的良性循环，可再生能源和可再生能源发电尚不能无歧视、无障碍上网。

　　油气行业：一是进口环节行政性垄断程度高。目前只有中化、中联油、中联化、中海油和珠海振戎 5家企业具有原油进口权，只有中化、中石油、中石化、中海油和珠海振戎5家企业具有成品油进口权。二是勘探开发高度垄断。目前常规油气勘探仅有中石油、中石化、中海油和延长石油4张牌照。三是原油加工与成品油销售环节同样存在行政性垄断。中石油和中石化拥有80%以上的炼油能力，全国500万吨/年以上的大中型炼油厂全部属于两大企业，90%以上的市场销售成品油由两大企业提供。四是油气价格形成机制仍待改进，目前成品油定价是发改委根据国际原油期货市场价格定期调整，形成机制不够灵活，国内油气价格偏高，且经常出现与国际价格背离现象。

　　煤炭行业：一是产能过剩严重。在煤炭价格较高的2009-2011年，煤炭企业大量增加产能，煤价下跌给煤炭企业带来沉重负担，目前70%左右的煤炭企业陷入亏损，产能过剩10亿吨左右。在需求基本平稳背景下，去产能需要企业层面的兼并重组。二是煤炭清洁利用技术待深入。煤炭是我国主体能源，煤炭清洁利用是煤炭行业主要方向，但目前相关技术研发投入偏低，改变这种状况需要上下游产业链、不同所有制企业、煤炭企业与金融企业之间的相互合作。三是输煤和输电之间需要新的平衡。过去主要是中、西部地区煤炭直接运往东南地区发电、炼焦，受经济和环境成本约束，今后输煤变输电是大方向。但电网、电厂、钢厂等建设和转移还需要时间。